????5月4日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求98個中央部門要公開2010年度“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況。地方政府及其有關(guān)部門要比照中央財政做法，并做好部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費等公開工作。
????截至7月25日，已公開榜單上的中央部委共計84個。而外交部、司法部等14個部門仍未公開。
????“賬本”公開阻力從何而來
????“三公”經(jīng)費觸動公眾敏感的神經(jīng)已久。在公眾的眼里，因公出國(境)經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費，幾乎就是“公款出國、公車私用和公款吃喝”的同義詞。一個被媒體和評論家們廣為引注的數(shù)據(jù)是：全國“三公”消費每年高達(dá)9000億元，占行政支出的三分之一。值得深思的是，這一明顯有損政府廉潔和公信的推斷性數(shù)字，在坊間流傳了十多年，既未“與時俱進(jìn)”地增長，也沒相關(guān)政府機(jī)構(gòu)拿出具體證據(jù)來予以否認(rèn)或辟謠。
????對于民眾而言，政府機(jī)構(gòu)的沉默就意味著默認(rèn)。這種大眾心理加劇了民間的“仇腐”情結(jié)?！爸苤磷鹗录?、“我爸是李剛事件”，這些喧囂一時的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)事件，無一不受網(wǎng)民“仇腐”情結(jié)的推動?！叭苯?jīng)費不公開所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，仍在不斷累積，并等待著下一個時間點噴薄而出。
????“三公”經(jīng)費公開或更大層面上的政府信息公開，并不存在“理論不成熟”的障礙。在“透明政府”、“陽光政府”等理念已被廣泛認(rèn)同之后，尤其是在《政府信息公開條例》正式實施已逾三年之后，財政經(jīng)費支出的公開既是大勢所趨，更是瓜熟蒂落。監(jiān)督權(quán)以知情權(quán)為前提，政府將財政信息捂在黑窗之中，民眾無從窺知，監(jiān)督也就無從談起?！叭毕M就鮮活在公眾身邊，它絕不因行政部門不公開就憑空消失了。越是不公開，越會加劇民眾的猜疑；越是對“三公”消費遮遮掩掩，越顯示出行政部門在“三公”消費上的“此地?zé)o銀”。
????對于行政部門而言，“三公”消費不是應(yīng)不應(yīng)該公開的問題，而是能不能公開的問題。怕公開是因為那些公權(quán)私用的勾當(dāng)見不得光。公開的推動力在民間，拒絕公開的阻力則在行政部門本身。2009年，廣州市首次在網(wǎng)上公開了114個政府部門的“年度賬本”。這些部門預(yù)算信息甫一上線，廣州市財政局網(wǎng)站就被蜂擁而至的網(wǎng)民點至癱瘓?？梢?，民眾從不缺乏參與政治、監(jiān)督政府、制約公權(quán)的熱忱。所缺的，只是一個讓民權(quán)伸張的平臺。
????由國務(wù)院自上而下啟動的這次“三公”經(jīng)費公開，也受到了媒體和公眾的廣泛關(guān)注。不少網(wǎng)站紛紛制作專題，號召“全民前往圍觀”。人民網(wǎng)還為此專門制作了“2011中央部門‘三公’經(jīng)費公開時間排行榜”，位列榜首的是科技部，公布時間為4月14日。這是唯一一個在國務(wù)院要求的公開時間底限(6月底)之前，完成了相應(yīng)公開工作的部門。截至7月25日，已公開榜單上的中央部委共計84個。而外交部、司法部等14個部門仍然留白。
????中央部門對國務(wù)院的底限要求尚且如此抵觸，地方的積極性就更為冷淡了。據(jù)媒體的公開信息，目前僅有北京在7月21日公開了“三公”賬單，山東、江西則表示準(zhǔn)備公開。絕大多數(shù)地方政府仍以沉默應(yīng)對。“三公”經(jīng)費公開的阻力由此可見一斑。
????讀懂“賬本”期待更多“吳君亮”
????當(dāng)然，我們也不可能期待“三公”經(jīng)費一公開就盡善盡美。這次國務(wù)院專門針對“三公”經(jīng)費自上而下推動信息公開，較之以前的預(yù)算信息公開，更具體，也更有針對性。就拿廣州市地方政府前年的網(wǎng)上“曬賬本”為例，當(dāng)時廣州公開的部門預(yù)算中只有“行政運行、專項服務(wù)、專項業(yè)務(wù)、事業(yè)運行”等幾項，根本就看不到“三公”消費的類目。官方的解釋是，沒有為“三公”消費專門列項。這事實上是將“三公”消費掩蓋在“行政運行”等大項中，由于民眾對政府部門的“行政運行”等基本費用不甚了解，監(jiān)督也難以深入。
????再看最近一些中央部門已公布的“三公”經(jīng)費情況，除審計署細(xì)化到了每輛公車的平均費用外，大多數(shù)部門都只是簡單公布了幾個數(shù)據(jù)。雖然面對公眾質(zhì)疑，商務(wù)部、衛(wèi)生部等部門也作出了回應(yīng)和解釋，但由于目前還缺乏相對客觀的比較標(biāo)準(zhǔn)，尤其是各部門對“三公”消費的解釋惜墨如金，語焉不詳，社會監(jiān)督的實質(zhì)性效果還未真正顯現(xiàn)。
????從民間的監(jiān)督熱情來看，相信專業(yè)的民間分析團(tuán)隊和民間分析報告很快就能浮出水面。深圳、廣州之所以能在政府預(yù)算信息公開上先行一步，不僅僅是因為這些地方政府官員更開明，而是因為輿論環(huán)境使得這些地方官員不得不走到“陽光”下。擁有休斯敦大學(xué)政府管理學(xué)碩士、并長期從事資產(chǎn)管理的吳君亮領(lǐng)導(dǎo)了一個三人團(tuán)隊，專門“不務(wù)正業(yè)”地推動政府預(yù)算公開，并對已公開的信息進(jìn)行民間評鑒。從海外歸國的吳君亮有著和其他普通公眾一樣的監(jiān)督熱情，但他和他的團(tuán)隊在對財政信息的分析上，顯然比普通公眾擁有更多的專業(yè)技能。
????隨著越來越多的“三公”經(jīng)費信息袒露在公眾面前，更多的吳君亮們正躍躍欲試。吳君亮相信：公共預(yù)算改革是政府跟公民共同參與的進(jìn)程，而一個社會公共預(yù)算的水準(zhǔn)，不僅可以衡量它的進(jìn)步程度，也可以衡量它的人文覺醒程度。這些理念經(jīng)由大眾傳媒的廣泛傳播，正獲得越來越多的認(rèn)同。
????公眾需要公開更需要“有效公開”
????即便是專業(yè)人士，要想把當(dāng)下公開的“三公”經(jīng)費信息評鑒清楚也殊為不易。國務(wù)院要求中央部門公布的“三公”經(jīng)費只限于財政撥款的部分，而在很多實權(quán)部門，財政撥款之外的行政收費、尤其是各單位不納入財政預(yù)算的“小金庫”往往是“三公”消費的重要來源。
????一些部門對于如何將“三公”消費洗“白”也各有心得。隨手復(fù)制最近媒體披露的一宗腐敗個案：廣州增城市政府原副秘書長列文裕貪污案。列文裕被認(rèn)定的貪污行為是：在調(diào)任時動用原單位小金庫購買公務(wù)用車，該公務(wù)車先掛在單位司機(jī)名下，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)之后又過戶給了其子。后列文裕將該車轉(zhuǎn)賣，得款11萬元。
????這個案子金額雖小，卻暴露了諸多行政部門都存在的潛規(guī)則——公車消費、公款吃喝、公款旅游等，很多時候并不表現(xiàn)在賬面上。
????北京市財政局曾在今年3月公布了本市公車數(shù)量，截至去年年底，北京市黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位實有公車62026輛，其中市級公車20288輛。而在7月21日公開的“三公”經(jīng)費明細(xì)中，北京市級單位公車購置費3.3億元，更新、新購車輛2035輛，車均購置經(jīng)費16.02萬元；運行維護(hù)費5.8億元，實有車輛20301輛，車均運行維護(hù)費2.88萬元。對這兩組數(shù)據(jù)的質(zhì)疑目前正在網(wǎng)絡(luò)和一些都市媒體上如火如荼。不少網(wǎng)民懷疑這兩組北京市公車數(shù)量的真實性，而媒體則重點對北京市新購車輛和龐大的公車維護(hù)費表示了多重不解。
????一個立足國內(nèi)的對比是，截至今年7月1日，香港特別行政區(qū)政府物流服務(wù)署轄下的政府車隊共有6303輛汽車，分別為4659輛一般用途車輛(客貨車、房車、電單車等)及1774輛特別用途車輛(垃圾車、洗街車等)。這就是所有香港政府公車的數(shù)量。在香港，政府公車均由物流署管理，司機(jī)也是物流署雇用的政府司機(jī)，與用車部門毫無關(guān)系。這一管理體制不僅最大程度限制了公車私用的可能，也讓公車經(jīng)費公開變得極為簡單。對于一個廉潔的政府而言，公開“三公”經(jīng)費，對于政府形象就是極大的加分，何樂而不為？
????理想狀態(tài)的“有效公開”，不僅對民眾有效(隨時可查，經(jīng)得起推敲)，也對政府有效(用事實和數(shù)據(jù)有效提升政府形象)。
????拒不公開如何問責(zé)
????自古“槍打出頭鳥”。公開“三公”消費，就意味著直面公眾質(zhì)疑，被輿論“打”是不可避免的。這似乎是一個悖論：與拒不公開相比，公開是進(jìn)步的，本值得贊賞；但公開信息的機(jī)關(guān)卻因為受到輿論質(zhì)疑而焦頭爛額，“苦”不堪言。那些沒公開的機(jī)關(guān)反倒因為沒有信息可供輿論評說，而顯得逍遙自在。
????要繼續(xù)推動政府“三公”經(jīng)費公開，進(jìn)而擴(kuò)大政府信息公開的范圍，就不能讓“出頭鳥”受到不公正待遇。其實，更多的輿論關(guān)注、更挑剔的民間質(zhì)疑，甚至捎帶的其他風(fēng)險，都不是對“出頭鳥”的不公正。真正的不公正在于，應(yīng)問責(zé)的那些機(jī)關(guān)未受到相應(yīng)的懲罰，這才是“公開不公”的根源。
????對拒不公開的問責(zé)至少包括三個層面，一是行政問責(zé)，二是司法問責(zé)，三是民主問責(zé)。這其中，關(guān)鍵又在司法問責(zé)與民主問責(zé)。此次國務(wù)院自上而下推動“三公”經(jīng)費公開，一些部委和地方政府以拒不公開或消極公開應(yīng)對，實則既惡化了官民關(guān)系，又損害了中央政府權(quán)威。為保障政令暢通，行政問責(zé)必不可少。否則，“政令出不了中南海”成為既定現(xiàn)實，勢必帶來權(quán)力割據(jù)。
????但也要看到，行政問責(zé)仍是一種內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。“三公”經(jīng)費公開既是政府部門的道德義務(wù)，又是行政義務(wù)，還是法律義務(wù)。道德義務(wù)靠操守遵循，在一個不公平的環(huán)境中，道德義務(wù)很難得到切實執(zhí)行。因為權(quán)力的行使天然具有秘密運行的傾向。不公開才可以恣意弄權(quán)，不公開才可以逃避監(jiān)管。跟官員大談價值與理念是無濟(jì)于事的。靠得住的仍是作為他律的司法問責(zé)。
????司法問責(zé)的立法欠缺是顯而易見的。對《政府信息公開條例》稍作分析就可發(fā)現(xiàn)，對信息不公開的責(zé)任追究機(jī)制還遠(yuǎn)未建立?！皸l例”雖然用了三個條款來規(guī)定行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的責(zé)任，但在責(zé)任追究上卻顯得過于粗疏和輕描淡寫。
????首先是“由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正”，只有“情節(jié)嚴(yán)重的”，才“對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。而何為“情節(jié)嚴(yán)重”，給予什么“處分”，均不明確?！稐l例》第三十三條也賦予了公眾在政府信息不公開的情形下有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，但由于行政訴訟受案范圍上的限制，也只有那些“行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”公民、法人或其他組織才能提起訴訟。這完全阻塞了公益訴訟的渠道，因為大多行政不公開并不會直接侵犯某個特定公眾的合法權(quán)益。
????當(dāng)然，健全信息不公開的司法救濟(jì)并非國務(wù)院的一紙“條例”所能承擔(dān)。作為行政法規(guī)的“條例”對司法權(quán)進(jìn)行配置也要面臨合法性的考量。立法層面，還有待全國人大及其常委會的有所作為，及時總結(jié)《政府信息公開條例》實施以來的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并以民意為依歸，推動《政府信息公開法》的出臺，已成當(dāng)務(wù)之急。
????改革是一個過程，要解決“三公”消費過大的問題，信息公開是第一步，有效公開是初期目標(biāo)，重建人大及公眾對政府花錢的實質(zhì)監(jiān)督權(quán)才是終極方案。推進(jìn)實質(zhì)問責(zé)，是走好“三公”經(jīng)費公開的第一步，也將是政府信息公開之路上最值得回顧的一步。 | 
